FSM 8.2: Základní zásady správního řízení o přestupku

V tomto článku zmíníme některé zásady správního práva trestního. Jak již bylo řečeno, úspěch v defenzívě ve správním řízení o dopravním přestupku závisí na pochopení práv účastníka, zásad řízení a postupů v dokazování. Nyní se zaměříme na druhý z uvedených pojmů.

Jak si ukážeme, nesprávný je názor, že správní orgán má v řízení o dopravním přestupku zcela volnou ruku.

1. Zásada legality

Zásada legality představuje nejdůležitější zásadu správního práva a současně nejvýznamnější prvek ochrany občana před státem a jeho úředníky.

Zásadu legality lze definovat jako povinnost uplatňovat státní moc pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Zatímco pro občana platí základní princip, že může konat vše, co není zákonem výslovně zakázáno, pro orgány, které uplatňují státní moc, platí, že jsou vázány právními předpisy a to tak, že mohou konat jen tu činnost (při výkonu své moci), kterou zákon přímo stanoví, a to v mezích a způsobem, který stanoví.

Orgány státní moci se tedy nemohou spoléhat na to, že pokud není nějaký postup, způsob konání nebo meze nějakého postupu stanoveny v zákoně, má volnou ruku.

V § 2 odst. 1 správního řádu je tato zásada zakotvena takto: „Správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu.“

Se zásadou legality souvisí tzv. zákaz svévole. Podle zásady zákazu svévole, může správní orgán v případě, kdy se nabízí dle zákona více možností právního řešení nebo při výkladu neurčitých právních pojmů, rozhodnout na základě správního uvážení. Správní orgán však může využít své pravomoci pouze na základě zákona a v jeho mezích a nemůže institut správního uvážení zneužít. Meze volného uvážení bývají nejčastěji stanoveny v mezích zákona různými metodickými pokyny či výkladovými stanovisky, v konečné podobě lze vycházet z judikatury soudu. Pokyny a stanoviska ústředních správních orgánů (v dopravních věcech např. ministerstva vnitra a dopravy) jsou pro podřízené orgány závazné.

V rámci řízení o přestupcích jsou se zásadou legality neodmyslitelně spjaty zásady „není zločin bez zákona“ a „není trest bez zákona“, které jsou obecně zakotveny v čl. 39 LZPS. V předmětném článku se však hovoří pouze o „trestných činech“, což by znamenalo, že je nelze aplikovat na všechny skupiny správních deliktů. Podle judikatury Evropského soudního dvora je nutné pojem „trestní obvinění“ vykládat široce, proto lze pod něj podřadit i správní delikty, resp. přestupky (4 As 10/2006 a další, viz dále v textu).

V případě řízení o dopravních jednají úřady v rozporu se zásadou legality poměrně často. Zejména jde o podřízení správního uvážení cíli výběru sankce do obecní pokladny. Správní uvážení se tak začne podobat hledání hole na bití psa.

Častou praxí je postup v rozporu s různými podzákonnými předpisy. Pro praxi správních orgánů jsou určující i stanoviska ústředních správních orgánů, ale část těchto stanovisek je neveřejných nebo dokonce ústřední správní orgány činí kroky k tomu, aby se tato stanoviska a sjednocující metodiky nedostaly do povědomí veřejnosti.

Účastník správníhořízení by se každopádně měl mít na pozoru, když od správního orgánu slyší nebo v příkazu či rozhodnutí čte věty typu „zákonodárce nepochybně zamýšlel“, protože se nesjpíš správní orgán pokouší obejít zásadu nullum crimen sine lege.

Další oblíbenou zábavou správních orgánů je zneužití analogie s trestním a dokonce s civilním právem. Pokud se obecním úředníkům nepodaří najít pro ně přijatelné rozuzlení na bázi správního práva, začnou obvykle hledat v jiných oblastech práva. NSS v rozhodnutí 1 As 27/2008 uvedl, že v oblasti správního trestání lze analogie práva nebo zákona použít jen v omezeném rozsahu, a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.

2. Zásada materiální pravdy

Cílem procesu dokazování v přestupkovém řízení je objasnit stav tak, aby správní orgán mohl spolehlivě rozhodnout, zda-li se přestupek stal či nikoli. SŘ ukládá správnímu orgánu v § 3 SŘ zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 SŘ. Z uvedeného vyplývá požadavek na takové zjištění stavu věci, které bude v souladu s veřejným zájmem, v mezích zásad legality, přiměřenosti, předvídatelnosti a zároveň je určen rozsah, v jakém správní orgán zjišťuje skutečnosti nutné pro provedení úkonu v určité věci.

V § 50 odst. 3 stanoví správní řád v souvislosti s opatřováním podkladů pro vydání rozhodnutí, že správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

Při uplatňování zásady materiální pravdy je úřad provádějící správní řízení povinen zjistit ex officio skutkový stav nedůvodný pochybností ve věci, o které má rozhodovat, aniž by se omezoval na tvrzení nebo návrhy účastníků řízení nebo na to, jak se sám obviněný k řízení staví (1 As 96/2008).

Jak je výše uvedeno, správní orgán zde jedná z úřední povinnosti a bez návrhu, nelze proto akceptovat, aby se správní orgán postavil do role, že něco sice bylo pro věc relevantní a on sám to věděl, ale neprovedl to, protože účastník nic takového nenavrhoval.

V případě pochybností pak je třeba zdůraznit, že musejí být důvodné. Je častou chybou v řízení o dopravních přestupcích, že účastníci vyjadřují pochybnosti o zjištěních správního orgánu, mnohdy navíc opodstatněně, ale neuvedou důvod, proč taková zjištění pokládají za pochybná. Správní orgán následně takové námitky následně označí jako nedůvodné, protože „nevidí“ důvod, proč by taková pochybnost měla nastat. Příklad úspěšné obhajoby vystavěné pouze na zásadě materiální pravdy nalezneme například v rozsudku 1 As 84/2009.

Zásada materiální pravdy je někdy v kolizi s požadavkem na rychlost řízení v rozporu se zásadami procesní rychlosti a ekonomie tak, jak je zná správní řád. Zejména pak je v kolizi se základním imperativem úředníků projednávajících dopravní prostředky, totiž se zajištěním přísunu peněz z pokut do obecní pokladny. Veškeré úkony jako výslechy svědků, opatřování listin, nedej bože znalecké posudky nebo místní šetření protahují řízení a mohou způsobit správnímu orgánu náklady,

což v konečném výsledku zmenšuje kořist. Je proto snahou správních orgánů zásadu materiální pravdy obcházet, ignorovat nebo redukovat na zcela formální pojetí.

3. Zásada ústnosti

Řízení o přestupku u správního orgánu prvního stupně povinně prováděno ústně (§ 74 přstupkového zákona). Nařízení ústního jednání s přizváním všech účastníků je elementárním prvkem řízení o přestupku, jelikož zaručuje práva obviněného, a to především právo na obhajobu, právo navrhovat důkazy apod. Obviněnému musí být vytvořeny podmínky, aby u individuálního ústního jednání mohl být přítomen. Je nutné, aby správní orgán projednávající přestupek v prvním stupni obstaral přítomnost obviněného na ústním jednání tak, aby to nevzbuzovalo pochybnosti o tom, zda byl obviněný řádně předvolán. Za řádné předvolání se nepovažuje oznámení konání ústního jednání prostřednictvím telefonického hovoru, jelikož úřední záznam o provedení telefonátu není veřejnou listinou, jež by měla dostatečnou důkazní sílu. Stejná situace nastane, pokud správní orgán nesprávně doručí nebo nenastane fikce doručování (např. doručení poštou, pokud měl účastník datovou schránku). Dále viz II ÚS 788/02.

Na druhé straně, pokud se účastník přítomnosti na ústním jednání vzdá nebo se nedostaví, ačkoli byl řádně předvolán, má se za to, že možnosti uplatnit svá práva nevyužil. Správní orgán to nezbavuje povinnosti ústní jednání formálně provést a sepsat o něm záznam, ve kterém uvede důkazy, které během něho provedl.

Jiná situace nastane v případě jednání o správním deliktu. Ustanovení zákona o přestupcích se neuplatní a ústní jednání tudíž není zákonem vyžadováno. Nicméně práva účastníka řízení tím nejsou dotčena. Současná praxe je tedy taková, že se správní orgány buď řídí tím, že na obvinění ze správního deliktu fyzické osoby – provozovatele je třeba nahlížet stejně jako na obvinění z přestupku nebo jiné trestní obvinění a ústní jednání nařizují, nebo vyzýv účastníka k tomu, aby tato svá práva uplatnil. Ten však může v rámci toho sdělit, že svá práva hodlá uplatnit v ústním jednání.

4. Zásada presumpce neviny a zásada in dubio pro reo

Jsou obsaženy v § 73 ZPř. První z nich uvedená spočívá v tom, ţe pokud není pravomocným rozhodnutím vyslovena vina obviněného ze spáchání přestupku, je nutné na něj hledět jakoby se přestupku nedopustil. Zásadně s ním nesmí být jednáno jako s pachatelem.

Objeví-li se v průběhu řízení jakékoliv pochybnosti o otázce viny nebo jiných skutečnostech, je nutné vždy rozhodnout ve prospěch obviněného (zásada in dubio pro reo). Tato zásada byla rozebírána v judikatuře skutečně obsáhle a není cílem tohoto dílu FSM ocitovat veškeré výsledky rozhodovací činnosti soudů. Jako jeden za všechny, poměrně vyčerpávající citát z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 864/11: „Princip presumpce neviny vyžaduje, aby to byl stát, kdo nese konkrétní důkazní břemeno; existují-li jakékoliv rozumné pochybnosti, nelze je vyložit v neprospěch obviněného, resp. obžalovaného, ale naopak je nutno je vyložit v jeho prospěch. Z principu presumpce neviny plyne pravidlo in dubio pro reo, dle kterého, není-li v důkazním řízení dosaženo praktické jistoty o existenci relevantních skutkových okolností, tj. jsou-li přítomny důvodné pochybnosti ve vztahu ke skutku či osobě pachatele, jež nelze odstranit ani provedením dalšího důkazu, nutno rozhodnout ve prospěch obviněného (viz nález sp. zn. I. ÚS 733/01. Jakkoli vysoký stupeň podezření sám o sobě není s to vytvořit zákonný podklad pro odsuzující výrok (viz nález sp. zn. IV. ÚS 36/98).“

Ze zásady presumpce neviny lze dovodit zásadu nemo tenetur neboli zásadu zákazu sebeobviňování. Podle této zásady nesmí být nikdo (obviněný) povinen přispět aktivním způsobem (přímo nebo nepřímo) k vlastnímu odsouzení. Obviněný tedy nesmí být donucován k výpovědi, ale také ani k jiné součinnosti nebo aktivnímu konání sloužícímu k jeho usvědčení.

Obcházení zásady „in dubio pro reo“ se stalo bohužel také běžným postupem, a to nejen na úrovni prvostupňových správních orgánů. Účastník řízení je v tomto obráceném postupu naopak nucen, aby přinášel různé důkazy k tomu, aby se zbavil obvinění.

5. Zásada dvouinstančnosti

V přestupkovém řízení i v řízení o správním deliktu provozovatele platí zásada dvouinstančnosti, zajišťující právo na odvolání proti nepravomocnému rozhodnutí prvoinstančního orgánu, proti rozhodnutí správního orgánu na druhém stupni se již nelze odvolat. K odvolacímu řízení se váže i zásada zákazu změny k horšímu. V přestupkovém řízení se týká zákaz změny sankce k horšímu zejména situace, kdy se účastník odvolá.

6. Zákaz dvojího trestu za totéž

Poslední zásadou, kterou bych na tomto místě uvedl, je zásada non bis in idem. Tato zásada zaručuje, že fyzická osoba nemůže být za jedno protiprávní jednání postižena dvakrát. Jak ze znění zásady plyne a jak se uplatňuje v současném výkladu, k porušení zásady by došlo skutečně až při dvojím postihu za totéž jednání a nikoli třeba za recidivu nebo např. postupem podle § 125c odst. 5 pís. e) ZPPK. V současné době dochází například k určitému vývoji na poli vnímání bodového systému, který byl původně vnímán jako postih za recidivu, nicméně v poslední době začaly soudy připouštět, že bodový postih je trestem a z toho plyne, že za splnění určitých dalších podmínek může představovat bodový postih dvojí sankci.

Článek na serveru e-právo

Článek v Bulletinu advokacie

Tyto zásady představují nejdůležitější ze zásad správního řízení v dopravních věcech. Celá problematika je však podstatně širší a má výrazný přesah do teorie správního i trestního práva.

D-FENS

Trust in God, but keep your powder dry.