FSM 10: Zastupování v řízení

V tomto článku se podíváme na praktickou realizaci jednoho z práv účastníků správního řízení, totiž práva nechat se v řízení zastupovat.

Zástupcem účastníka řízení v dopravních věcech je nejčastěji zmocněnec, ojediněle se můžeme tak setkat s institutem opatrovníka. Zastupování účastníka zmocněncem upravuje § 33 správního řádu.

Zmocněnec zastupuje účastníka na základě plné moci. Plná moc musí být písemná nebo ji lze udělit ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.

Zmocnění může být uděleno k určitému úkonu (nebo skupině úkonů nebo pro určitou část řízení) podle § 33 odst. 2 pís. a), nebo pro celé řízení podle pís. b), nebo podle pís. c) pro neurčitý počet řízení, přičemž plná moc v takovém případě musí být opatřena ověřeným podpisem. V pochybnostech o rozsahu zastoupení platí, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení. V dopravních věcech se zpravidla uplatňuje plná moc podle pís. a) a b).

Zmocněnec může udělit plnou moc jiné osobě, aby místo něho za účastníka jednala, jen je-li v plné moci výslovně uvedeno.

Zmocněnec vystupuje v řízení jménem zastoupeného a z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému. Doručuje se pouze zástupci (s výjimkou úkonů, které může vykonat osobně přímo zastoupený, tedy například podání vysvětlení).

Tolik teorie. Nyní budou následovat poznatky z praxe.

K čemu je zastoupení na základě plné moci dobré?

Důvodů k tomu, proč se nechat v řízení zastupovat, může být celá řada. Například nedostatek času k účasti na úkonech řízení nebo geografická vzdálenost do sídla úřadu, kde je řízení vedeno. Pro některá dopravně-tresně-správní řízení je určitě na místě najmout si profesionála nebo alespoň osobu, která je problematiky znalá. Zmocnění určité osoby může být i východiskem pro procesní taktiku, jak si ukážeme dále.

Kdo může být zmocněnec a jak má vypadat plná moc?

Jakákoli existující svéprávná osoba. Správní řád neklade žádné požadavky na národnost, místo pobytu, vzdělání nebo odbornou praxi zmocněnce. Stejně tak nejsou kladeny formální nároky na plnou moc kromě toho, že musí být písemná nebo nadiktovaná do protokolu. To dalo vzniknout i skutečně zajímavým plným mocem.

Kdy je možné ustanovit zmocněnce?

Zmocněnce může ustanovit pouze účastník řízení, je proto zapotřebí, aby řízení bylo zahájeno (§ 46-47 spr.ř.), případně aby správní orgán vydal příkaz, což se pokládá za první úkon v řízení (§ 150 odst. 1 spr.ř.). Pokud je plná moc udělena před zahájením řízení, zastupování ve smyslu § 33 spr.ř. nevznikne.

Je možné ustanovit zmocněnce pro podání vysvětlení?

Podání vysvětlení je řazeno mezi postupy před zahájením řízení, proto nelze pro podání vysvětlení ustanovit zmocněnce podle § 33 správního řádu. Dále viz rozsudek NSS č.j. 2 As 109/2015, kde chyboval správní orgán tím, že se obracel na zmocněnce řidiče a požadoval po něm vysvětlení, a 9 As 87/2010, kde řidič nadiktoval plnou moc do úředního záznamu městské policie.

Taková úvaha je v souladu i s čl. 37 LZPS, kde je rovněž řeč o zastupování v řízení. Nicméně si myslím, že celá věc nestojí až tak kategoricky. Například policie nebo městská policie při své dopravní činnosti v terénu vystupuje jako správní orgán, takže teoreticky i v případě, kdy policie požaduje vysvětlení od řidiče, přichází zastoupení v úvahu. Je to ale do značné míry teoretická věc, protože jak jsme si řekli, s policajty se nebavíme a k tomu zástupce není zapotřebí.

Informace, že pro podání vysvětlení lze někoho zmocnit, je nesprávná a je na internetu rozšířená. Pravděpodobně zde dochází k záměně dvou úkonů, a to sice podání vysvětlení a ústního jednání. Úředníci někdy reagují na vyslání zmocněnce k podání vysvětlení tak, že se pokusí potrestat pořádkovou pokutou řidiče, protože se k podání vysvětlení nedostavil (a proti tomuto postupu se lze bránit na základě nálezu Ústavního soudu č. I. ÚS 1849/08, ze kterého plyne, že pokuta uložená za neuposlechnutí výzvy k podání vysvětlení musí sledovat racionální a ústavně aprobovaný účel).

Jak je to se zmocněním pro zastupování ve věci správního deliktu provozovatele vozidla?

V postupu ustanovení zmocněnce není rozdíl. Zajímavá situace však vznikne, pokud provozovatel vozidla ustanoví zmocněnce pro řízení o přestupku, které následně správní orgán zastaví a zahájí s provozovatelem vozidla řízení o správním deliktu fyzické osoby. Pak záleží na textu plné moci, zda se například vztahuje na „řízení vedené pod č.j.“ (pak bude plná moc platit pro obě řízení, pokud úřad zachová stejné č. j., což se nejspíš stane) nebo „řízení o přestupku č. j.“ (pak plná moc bude platit jen pro řízení o přestupku a v řízení o SprDelu se bude úřad muset zase obracet na provozovatele osobně do doby, než uzavře novou plnou moc. Dále viz 1 As 9/2015)

Jaký je konkrétní postup ustanovení zmocněnce?

Po sepsání plné moci by se měl správní orgán nějakým způsobem dozvědět, že účastník řízení je zastupovaný. Podle rozsudku NSS č.j. 9 As 261/2014 postačí zaslání nebo předložení plné moci v kopii. V pochybnostech si správní orgán může vyžádat originál plné moci. Pokud by na základě plné moci udělené v kopii právní orgán nepřiznal zastoupení účinek, porušil by procesní práva účastníka.

Uvedený rozsudek mmj. reagoval na obstrukci, kterou používaly především firmy nabízející zastupování v přestupkových řízeních. Ty doručily správnímu orgánu kopii plné moci a když správní orgán dovedl řízení do konce, namítli, že to nemysleli úplně vážně, kopii plné moci mu zaslali jen pro informaci a že se se zmocnitelem dohodli, že zmocnění nastává okamžikem předání originálu plné moci úřadu. Samozřejmě že tato konstrukce nemohla dlouhodobě obstát.

Volba neexistujícího a neaktivního zmocněnce

Možná dojdete k závěru, že vaše procesní práva bude nejlépe realizovat nějaká osoba v zahraničí, například Ahmed Al Karáa nebo Muhammad Omar Ali. Uvedenou problematikou se obsáhle zabýval NSS v rozsudku 1 As 27/2011, který doporučuji ještě před zapojením Ahmeda nastudovat. V podstatě se tam konstatuje, že volba zmocněnce v cizině je možná, ale současně musí sloužit účelu, který ustanovení zmocněnce má, a nesmí docházet k zneužití práva. Pokud by správní orgán v tom konkrétním případě zjistil, že zneužití práva došlo, může takovému zastoupení nepřiznat účinek.

Soud dále konstatoval, že takový postup úřadu bude zcela výjimečný, což se v praxi nenaplnilo. Výše uvedený rozsudek se stal poměrně populární v komunitě úředníků, v rámci pravidelných školení se s ním seznámili a nepřiznání účinků zastoupení se stalo běžnou praxí v případech, kdy se úředníkům na osobě zmocněnce něco nepozdávalo. Je však třeba poukázat na to, že správní orgán musí vhodnými prostředky dokázat, že k zneužití práva skutečně došlo, k čemuž postačuje například to, že se mu zásilky vracejí a zmocněnec tak není dosažitelný. Nepostačuje to, že zmocněnec má doručovací adresu v cizině. V případě zmocněnce v cizině, kterému se dá doručit, jehož adresa není na první pohled nevěrohodná (například Jurta 14, Úlánbátar) nebo v případě zmocněnce v zemi, která zásilky nevrací zpět (zejména ostrovní státy) to bude mít správní orgán těžké. Nakonec i inaktivita v řízení může být procesní taktikou.

Dokud se tento postup nerozšířil, přistupovaly úřady v souladu s § 34 odst. 4 k ustanovení opatrovníka. Tento úřední zmrd (často byl opatrovníkem nějaký jiný úředník, protože jsou za to peníze) je samozřejmě v řízení zcela nečinný a slouží v podstatě k tomu, aby úřad bez problémů dovedl řízení tam, kam potřebuje.

Volba neexistujícího, ale aktivního zmocněnce

„Zmocněncem“ v takovém případě je jméno na dopisní schránce, které je smyšlené, ale lze mu doručovat a také může někdo jeho jménem sporadicky reagovat a udržovat tak úřad v představě, že je v řízení aktivní a protahovat ho. V pochybnostech správní orgán bude požadovat po zmocniteli, aby existenci zmocněnce doložil. Vzhledem k tomu, že úředníci jsou líní ověřovat identitu zmocněnců v registru obyvatel, má tento postup určitou šanci na úspěch.

Volba zmocněnce, se kterým je obtížná komunikace

Poněkud zanedbávanou možností je volba zmocněnce příslušejícího k národnostní menšině, která tradičně a dlouhodobě žije na území České republiky. Jsou to tzv. uznávané menšiny. Takový zmocněnec má právo činit podání a jednat v jazyce své národnostní menšiny. Uznávanými menšinami  jsou v současné době menšiny bulharské, chorvatské, maďarské, německé, polské, romské, rusínské, ruské, řecké, slovenské, srbské, ukrajinské , vietnamské a běloruské. Zejména v případě řecké a vietnamské menšiny by průběh správního řízení vedeného v jeho rodném jazyce mohl být poměrně zajímavý.

Výpověd plné moci

Problematikou ukončení plné moci se zabývá rozsudek NSS č.j. 8 As 94/2011. Protože v téže věci lze mít pouze jednoho zmocněnce, mají úřady za to, že uzavřením nové plné moci zaniká ta stará konkludentně.

Musím upozornit na nejistý výsledek praxe, kdy zmocněnec A v době, kdy má v datové schránce nebo na poště zásilku od správního orgánu, zmocní osobu B podle § 33 odst. 3 (anebo zmocnitel uzavře plnou moc se zmocněncem B, přičemž plná moc pro zmocněnce A zanikne). Tohle je sice zajímavá taktika, která funguje na část správních orgánů, ale podle mého názoru (a také podle praxe té druhé části úředníků) se i zde uplatní doručovací fikce, takže na tom nelze profitovat.

Správní orgány vs. zmocněnci

Úředníci nemají zmocněnce rádi. Mají rádi pokud možno nevědomé účastníky, kteří v řízení nekladou odpor, což většinou není případ zmocněnců, kteří naopak kladou aktivní a houževnatý odpor a často znemožní úřadu dosáhnout toho, co potřebuje, totiž udělit sankci a zejména vybrat peníze do obecní pokladny. Mnozí úředníci to vnímají tak, že když někdo ustanoví zmocněnce, tak je potenciálně vinen a je pouze třeba najít vhodnou hůl, kterým budou bít zmocněnce i odbojného řidiče, který si dovolil jej přibrat. Jednou z konsekvencí odmítavého vztahu úředníků k zmocněncům jsou i protiakce proti zmocněncům, se kterými přicházejí do styku často, a to formou trestních oznámení podávaných pro podezření z toho, že právně poradenskou činnost provozují za peníze, což by bylo v kolizi se zákonem o advokacii. Jeden z příkladů takového postupu je uveden v usnesení Nejvyššího soudu č.j. 5 Tdo 1406/2014-32 ze dne 25.3.2015.

D-FENS

Trust in God, but keep your powder dry.